住房公積金制度是中國住房制度的重要組成部分也是住房體系中最具有中國原
創特色的制度安排。自從1991年于上海創立以來中國住房公積金制度已經走
過了18個年頭在中國住房制度市場化改革的歷史和當前住房保障中都起到了
十分關鍵的作用。但住房公積金制度在近年來受到不少質疑很多人指責其“劫
貧濟富”中低收入職工使用機會少資金沉淀多使用效率低下。尤其近期廣
州本準備出臺的一系列改革在各方強烈質疑之后被全部取消�，F在有不少人提
出要完全廢棄和否定住房公積金制度完全照搬美國或英國等發達國家“先進”
的市場化住房金融體系。但也有更多的學者認為住房公積金未來的出路應該是
在向各國公共住房金融學習其優點的同時以完善、改進的態度而繼續發展。
其實中國住房公積金并非自己完全原創發明是在新加坡中央公積金的基礎上改
造而來國際上也有諸多類似的住房金融制度安排相應可比的。本文通過中國住
房公積金制度與國際可比經驗——新加坡、德國、巴西、韓國的公共住房金融制
度的對比分析一方面指出國際上可資我們學習的經驗與長處另一方面也指出
沒有一個制度是盡善盡美的從而可以讓我們可以更清楚地認識到中國住房公積
金的既有特色和需要改進的地方。1.
與新加坡中央公積金的比較
中國住房公積金制度雖然直接起源于新加坡中央公積金制度在形式和內容上都
有很多相似之處但由于國情和發展階段的不同住房公積金從進入中國開始就
跟新加坡的公積金制度有著不少重要區別
1出發點不一樣。新加坡中央積金制度在1955年建立時候的初衷是以養老為
主1968年之后才開始進入住房領域。在微觀上公積金會員不僅可以用公積
金養老而且可以用來買廉價住房進行醫療保險甚至可以進行教育投資和證
券股票投資使會員得到很多實惠在宏觀上增強了社會保障能力并可以通過這筆資金進行宏觀經濟調控有利于社會、經濟和政治的穩定。而中國住房公
積金只是為了住房消費。
2、利率政策和繳存率規定不一樣。為了養老保障資金的保值增值新加坡中央
公積金對存款利率實行高利率政策且與市場利率掛鉤本息都不繳稅。新加坡
的公積金利率是根據新加坡四大銀行的平均存款利率來確定的利率水平基本上
在的水平線上波動該利率每六個月調整一次。由于新加坡的通貨膨脹率較低
公積金利率平均高于通貨膨脹率2%左右所以中央公積金一般不會貶值。此外
政府還規定了公積金法定最低利率為以保護公積金會員的基本利益。2006年
左右普通賬戶利率為公積金賬戶的存款利率為4%。從繳存率來說新加坡中
央公積金剛實施的時期繳存率一般為工資的10%其中雇員和雇主各分擔5%
最高是為1984年和1985年曾達到50%其中雇主和雇員各承擔25%。2
004年低于55歲的雇員公積金總繳存率是其薪金的38近年繼續下調。此
外中央公積金局還規定了最高繳交額。公積金繳交率根據年齡區別年齡越大所
繳交的公積金越少。
中國住房公積金則類似德國的合同住房儲蓄為了低貸而低存存款利率只比照。
由于使用方向單一為此繳存率也比較低。合計繳存率一般在14%左右職工
和單位各負責一半。
3與住房開發關系不同。新加坡中央公積金局的資金除了保證正常支取公積金
外大部分資金全部存入政府投資局政府投資局通過發行債券籌措的資金作為
“國家發展基金”貸放給政府機構和企業建屋發展局是最主要的貸款對象貸款
利率高于國債兩個百分點。值得注意的是政府建屋發展局從中央投資局獲得的
資金僅比公積金的存款利率略高0.1個百分點這意味著政府從中給以大量貼
息。新加坡中央公積金在居民購房融資方面的流程是居民通過公積金獲得10%
的首期付款和90%的銀行貸款——向建屋發展局購買住房——居民獲得住房所
有權——資金流向住宅發展局——住宅發展局交還于政府——政府用其償還債
券本息——中央公積金收回資金——繼續為住房建設和購買者提供資金。這樣
新加坡的公積金既是購房信貸的主要來源也是建屋發展局住房建設投資的主要
來源。
而中國的住房公積金在早期曾經主要投放住房開發貸款但目前的資金流轉過程
中只是住房公積金的收益流向住房建設和住房保障歸集資金除了發放房貸資金的主體留存在住房公積金管理機構主要投放在國債等安全資產與住房開
發基本無關國家財政也沒有貼息。
但新加坡的中央公積金也存在不少問題。第一它不是現代型的社會保障制度
本質還是個人儲蓄沒有現代社會保障所要求的成員之間的互濟和互助第二
公積金儲蓄根據個人收入而定造成社會保障的兩極分化第三過度儲蓄抑制
了人們的消費對經濟發展不利第四抑制了其他方式的養老保險社會保障
方式單一系統風險較高。
2.
與德國合同住房儲蓄制度的比較
所謂合同住房儲蓄是通過契約合同歸集居民自愿儲蓄來獲得住房貸款資金。貸
款數額一般與預存儲蓄結合也有分離。低存低貸內部封閉運行。這里的資金
流向嚴格匹配。一般政府有各種獎勵措施。這方面最典型的是德國住房儲蓄銀行
在東歐轉型國家被大量仿效也顯著存在于奧地利和法國。但法國的住房儲蓄計
劃只歸集資金住房貸款轉由商業銀行進行。
德國式合同住房儲蓄制度的基本運作模式是任何居民按照合同規定連續幾年
一般需要46年存入一定數額的定期儲蓄存款存足一定金額時,一般來
說為大概40%的未來貸款額即可成為住房儲蓄銀行的“社員”并取得從住房
儲蓄銀行獲得住房貸款的權利。從住房儲蓄銀行貸款貸款利率由法律規定低
于市場利率貸款期一般為10—15年。法律同時規定此類金融活動的存款利
率和貸款利率必須保持固定的利差一般為2.5個百分點的利差。當貸款需求
超過信貸資金來源時則按存款時間先后順序或按存款額度多少規定的順序分配
貸款先存多存早貸。目前德國的住房儲蓄存款利率是貸款利率而是。住房
儲蓄銀行只經營住房儲蓄貸款一項業務。因為業務單一為降低運營成本德國
住房儲蓄銀行一般都會與當地商業銀行合作而不會自己廣設網點。與一般商業
銀行住房貸款不同住房儲蓄銀行的資金是封閉運作的它只向住房儲蓄客戶吸
存也只向自己的住房儲戶放貸此外不進行任何其他投資儲戶的存貸差是它
惟一的利潤來源。
德國式合同住房儲蓄與中國住房公積金制度的對比簡單來說有以下幾點不同
1、性質不同。中國的住房公積金是力圖覆蓋全民的強制性住房儲蓄德國合同
住房儲蓄是在自愿和契約基礎上的合同儲蓄2、資金來源不同。中國的住房公
積金來自參加的職工工資收入德國合同住房儲蓄來自個人積蓄和閑置資金3.是40倍德國合同住房儲蓄貸款額度則只有儲蓄金額的2倍4. 貸款開始條
件不同。德國合同住房儲蓄在貸款需求多于供給時候有排隊次序先存先貸
多存早貸一般需要5-6年才開始。中國住房公積金一般只需要連續存滿一年
即可5.貸款發揮的作用不同。德國合同住房儲蓄一般占到居民住房融資的1/
4到1/3是主流的購房融資方式之一中國住房公積金貸款仍然是商業住房貸
款的補充方式目前是商業貸款規模的1/6左右6、貸款利率的差別。德國合
同住房儲蓄貸款利率固定中國住房公積金貸款利率根據市場利率情況定期調
整6、存貸利差的差別。雖然兩者都是“低存低貸”但德國合同住房儲蓄基本
保持2個百分點的固定存貸利差而中國住房公積金沒有專門規定存貸利差。
3.
與巴西國家銀行與失業保障公積金的比較
巴西住房貸款資金來源主要來自住房儲蓄制度(SBPE)和失業與保障公積金(FG
TS)由巴西國家住房銀行運作。巴西通過社會保障制度的改革將社會福利計
劃與籌措住房發展基金揉合在一起。1966年新的社會保障計劃規定雇主需按
雇員工資的8%將個人福利基金定期存入保障就業基金會的雇員個人帳戶。巴西
政府再將這筆基金全部轉交給巴西國家住房銀行(全國住房建設銀行)保管和經
營并按指數化方式3%加通脹的年息率支付存款利息。隨著大批工人參加
保障就業基金會該基金就成為全國住房建設銀行的主要資金來源和實施住房發
展計劃的基金。僅1966—1974年繳納的基金總額就達到了320億克魯賽羅
約合45億美元。這一制度曾在墨西哥、阿根廷、薩爾瓦多等拉美國家得到推廣。
巴西失業與保障公積金(FGTS, Unemployment and Provident Fund)19
66年建立后者是一種負有失業保險與住房保障功能的社會保障綜合資金。根
據法律正式員工每月薪水的8%要存入FGTS的私人帳戶年利率是3%加通
脹個人存款帳戶可以用來支取失業、養老和醫療參加5年后可用于購房。F
GTS的資金由巴西國家住房銀行進行管理主要資金也是通過巴西國家住房銀
行提供住房信貸。2003-2004年FGTS65%的貸款提供給家庭月收入低于1
125美元的中低收入家庭。
巴西的住房儲蓄制度(SBPE, Brazilian System of Savings and Loans)
1967年成立, SBPE意味著存款免稅同時所有參加的銀行要強制進行住房
貸款巴西各銀行至少65%的存款要用于住房信貸或者購買住房貸款證券MB
S。2006年上半年SBPE的存款超過億巴西克魯賽羅約合20億美元同
比增長了104% Investor News 2006/07/24。 巴西國家住房銀行1964年成立也有翻譯成巴西全國住房建設銀行是巴西
政府住房計劃的融資主體和主管機構也是獨立的政策性住房金融機構。巴西國
家住房銀行的資金來源以“失業與保障公積金”
轉化而來的長期服務保證金為主
其資金運用80%用于長期住房貸款。巴西國家住房銀行還對儲蓄銀行和住房信
貸公司等其他住房金融機構進行指導規定他們的存貸款利率和貸款額度還提
供流動性擔保相當于整個巴西住房金融體系的“中央銀行”。
巴西國家住房銀行只對中低收入家庭發放貸款但是通過商業銀行如“大眾住房
公司”等中間機構發放不直接向家庭提供貸款對低收入家庭實行優惠利率
利率優惠程度隨著收入而有差別收入越高優惠程度越少。這些特點是中國住
房公積金不具備的。但巴西國家住房銀行作為一個金融機構是必然存在破產
風險的能否保證“失業與保障公積金”這個數千萬居民家庭養老和救命錢的足夠
安全也是一個隱憂尤其在遇到嚴重經濟危機沖擊時候考驗相當大。
4.
與韓國國民住宅基金NHF的比較
從1981年設置的國民住宅基金(NHF)到2007年新成立的租房發展基金(NR
H)經過近三十年的發展韓國已經形成以國民住宅基金NHF為主體以
住房貸款擔�；�、租房發展基金和韓國住房金融公司為輔助的公共住房金融體
系。韓國公共住房金融的主要功能是面向中低收入家庭提供長期低息購房貸款或
相關支持并為小型商品房和公共租賃住房等多種類型的公共住房建設提供建設
資金支持。
韓國“國民住宅基金(National Housing Fund)” 是1981年通過修訂《住宅促
進發展法》。國民住宅基金NHF任務是面向中間收入家庭提供低于市場利息
的政策性購房或押租貸款并支援小型商品房和公共租賃住房的建設。其后國民
住宅基金NHF一直是韓國公共住房金融的主體。國民住宅基金的成立與發展
使得在韓國住房一級市場在曾經很長時間內呈現出了由國民住宅基金NHF和
韓國住宅銀行KHB兩家分割壟斷的局面。如1982年這兩家機構分別占
到韓國住房貸款的59%和28%Park1984。1995年韓國住宅銀行占
到全部新增住房貸款的75% (Blankenship, 2002)。韓國國民住宅基金NH
F實質上長期由韓國住宅銀行(KHB)代為管理。
韓國國民住宅基金資金NHF來源有國家住宅債券NHBNational Housi
ng Bond、特許住宅彩票Housing Lottery、政府財政、國外貸款、住
宅預購儲蓄、國債管理基金預收金、利息等。發行國家住宅債券是國民住宅基金的重要融資方式。1968年就通過韓國住宅銀行首次發行1973年第二次發行。
1969年韓國住宅銀行首次發行特許住宅彩票。國民住宅基金于1981年成立后
發行國家住宅債券和住宅彩票的權利和收入都轉為其所有。此外1978年成立的
住宅預購儲蓄制度也為國民住宅基金提供了穩定的資金來源。
國家住宅債券利率比財政部國債一般高一個百分點多有五年期、十年期和二
十年期五年期為主是目前韓國存在的四種政府債券之一其他三種是財政部
國債Treasury bill、外匯穩定債券、土地收益債券。國家住宅債券在建設
交通部的請求下發行通過拍賣面向金融機構和個人進行發售同時根據韓國
住宅法所有從事房地產開發活動的公司在獲得營業執照和房地產中介機構與個
人在登記物業交易業務時候都有強制性義務要購買一定數量的住宅債券。
韓國國民住宅基金NHF早期資金使用中支援公共住房建設占據主要部分包
括公售房和公共租賃房現在主要是資助中低收入家庭住房需求的政策性貸款與
補貼但對居民的貸款額度與房屋價值的比值LTV一般不超過40%。由于
近年住房需求的增長國民住宅基金(NHF)的貸款總額從2004年的8.6億美
元增加到2006年的21億美元翻了一倍多。
國民住宅基金(NHF)側重為低收入者和第一次購房者提供優惠購房貸款。購買面
積小于60平方米公售房的還可以免除住房交易稅、轉讓稅和所得稅。
需要指出的是韓國國民住宅基金NHF這種運行模式在亞洲也有很多類似
機構如印度于1988年建立的國家住房銀行(National Housing Bank, NH
B)、泰國的政府住房銀行(Government Housing Bank, GHB)。但效果都不
如韓國。
與中國住房公積金制度相比韓國的國民住宅基金(NHF)不是基于居民個體的強
制性儲蓄而是國家設立的政策性住房金融機構具有十分強烈的公益性、政策
性功能和目標都十分明確服務群體清晰而且使用方向多樣既有購房貸款
也有建房金融支持NHF沒有中國住房公積金這樣通過強制性儲蓄獲得的巨額
和穩定的資金來源但通過政府支持以發行國家住宅債券等的資金來源也比較
穩定而且多元化不過NHF同時也存在資金成本相對較高、融資規模較小且
不穩定的問題約束了其住房保障作用的發揮。5總結
本文將中國住房公積金制度與國際可比經驗——新加坡、德國、巴西、韓國的公
共住房金融制度做了對比分析可以發現每一個制度都是立足該國具體國情
經過長期歷史發展起來也是在不斷改革完善之中每一個制度也都有一定的優
點和長處但也都存在相應的缺陷和不足或者說是難以適合在我國國情下發展
的約束。
筆者認為住房公積金已經在近20年的發展中積蓄了良好的人力物力和品牌資
源運作也是基本有效的受到老百姓的認可這些難得的財富都要珍惜。對比
國外經驗中國住房公積金有自身的不少優勢那就是規模極大覆蓋面廣泛
資金來源非常穩定融資成本低可使用途徑在集中住房消費同時也有一定靈活
性在使用中也帶有一定互助性質而且經過二十年各項規章制度也比較規范了。
這些特點是很多其他國家做不到和羨慕的。當然跟國外一些優秀經驗比較起來
尤其巴西的國家住房銀行和韓國的國民住宅基金中國的住房公積金在住房保障
和對中低收入人群的傾斜性上做的還不足沒有突出在這方面應有的功能所以
被世界銀行等國際機構質疑有“劫貧濟富”之嫌另外中國的住房公積金中心是
事業單位性質導致在金融業務運作上的規范性和專業性上也欠缺有不少風險
管理上的隱憂。這些都是需要及時改進的。
雖然當前各界對住房公積金運行中的某些問題提出質疑但方向應該是完善和發
展而不是因為一些批評就輕易舍棄和放棄那絕對是不可取的。事實上世界
上不存在一種完美的制度總是要在與社會需求不斷磨合才能完善。未來中國住
房公積金的發展要在立足現有架構基礎上集中國際經驗所長避免所短。
貸款利用規模不同。中國公積金貸款根據繳納存款余額的一定倍數如上海目前
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